Paralización de trabajos o tareas por riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores

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Por Emilio Soriano Arroquia (@emsoriano3) Abogado & Técnico Superior en P.R.L.

20140929_132619[1]Una de las medidas más extremas que prevé la normativa de prevención de riesgos laborales es la paralización de las actividades en caso de concurrir en el desarrollo de las mismas un riesgo grave e inminente para la salud y seguridad de los trabajadores. Esta medida in extremis debe ser analizada desde distintos enfoques: a quiénes compete adoptar estas medidas, qué debe entenderse por riesgo grave e inminente, requisitos materiales y formales, levantamiento y consecuencias empresariales cuando dichas circunstancias concurran.

1.- ¿Quién puede paralizar?

   – El empresario. Cuando los trabajadores estén o puedan estar expuestos a un riesgo grave e inminente con ocasión de su trabajo el empresario estará obligado, como consecuencia del deber de protección de los trabajadores a su servicio que consagra el artículo 14 de la LPRL, a adoptar las medidas y dar las instrucciones necesarias para que, en caso de peligro grave, inminente e inevitable, los trabajadores puedan interrumpir su actividad y, si fuera necesario, abandonar de  inmediato el lugar de trabajo, sin que pueda exigirse a estos que reanuden su actividad mientras persista el peligro, salvo excepción debidamente justificada por razones de seguridad y determinada reglamentariamente (art. 21.1 LPRL).

   – Los representantes de los trabajadores. En defecto de la obligación empresarial de ordenar la paralización de las tareas que impliquen riesgo grave e inminente, la misma LPRL autoriza a los representantes de los trabajadores a efectuar la paralización de las actividades de aquellos trabajadores afectados por los riesgos a través del acuerdo de la mayoría de sus miembros, debiendo ser este comunicado de inmediato a la empresa y a la autoridad laboral, la cual, en el plazo de veinticuatro horas, anulará o ratificará la paralización acordada (art.21.3 LPRL). Son, por tanto, los Delegados de Prevención, representantes especializados en la materia preventiva y, en su defecto, el Comité de Empresa o Delegados de Personal a los que les corresponde una labor de vigilancia y control sobre el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales (36.1.d. LPRL), así como, requerir a la empresa para que adopte las medidas preventivas necesarias y, en caso de omisión por la misma, requerir la actuación de la ITSS vía art. 40 de la LPRL.

   – Los trabajadores afectados. El trabajador tendrá derecho a interrumpir su actividad    y abandonar el lugar de trabajo, en caso necesario, cuando considere que dicha actividad entraña un riesgo grave e inminente para su vida o su salud (art. 21.2 LPRL).

   – La Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Especial mención merece la actuación de la ITSS en aquellos casos en los que como consecuencia de su actividad inspectora compruebe la existencia de este tipo de riesgo. La facultad de ordenar la paralización inmediata de aquellos trabajos que pudieran constituir un peligro inminente para la salud de los trabajadores es una competencia típica y tradicional de la la Inspección de Trabajo, explícitamente reconocida en los Convenios de la OIT (artículo 13.2b del Convenio 81, artículo 18.2b del Convenio 129), recogida expresamente en la normativa de prevención de riesgos laborales (art. 9.1.f y 44 de la LPRL), de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (art. 7.10 de la Ley 42/1997 de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y en el art. 11.3 del Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el Orden Social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado mediante RD 928/1998, de 14 de mayo), incluso en la normativa de Seguridad Social (art. 188 de la LGSS de 1974, no afectado por la disposición derogatoria del Texto Refundido de la LGSS, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

A pesar de que la LPRL regula esta medida en su Capítulo VII “Responsabilidades y Sanciones”, no se trata de una medida propiamente sancionadora, sino de naturaleza cautelar y preventiva, ya que lo que se persigue con la misma no es tanto la exigencia de una responsabilidad por la comisión de una infracción, sino preservar la integridad física, la salud o la vida de los trabajadores de la manera más urgente y eficaz posible, haciendo cesar de modo inmediato la causa de exposición del riesgo. No obstante, es innegable que, a pesar de que la paralización de trabajos no tiene carácter sancionador sí que concurre con infracciones calificadas como muy graves en la LISOS y puede comportar graves efectos económicos para la empresa que se ve obligada a paralizar la actividad.

2.- ¿Qué se entiende por riesgo grave e inminente?

El artículo 4.4 de la LPRL define este como “…aquel que resulte probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores”. A través de esta definición puede conocerse qué debe entenderse por la inminencia del riesgo, aquel que es probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato, pero no queda claro lo que debe entenderse respecto de la gravedad del mismo. Es el Criterio Operativo nº 81/2009 de la Dirección General de la ITSS el que ha dado luz a este concepto, sin perjuicio de que siga existiendo en esta materia un amplio margen para la libre apreciación personal del Inspector actuante, señalando que sea grave implica que existan probabilidades altas de que el accidente o la enfermedad ocurra y que se derive del mismo una grave lesión para los trabajadores, e inminente implica que el riesgo constituya una amenaza temporal para el trabajador expuesto cuya materialización se muestra inmediata o próxima.

Así, para que estemos ante un riesgo grave e inminente, no sólo tenemos que estar ante un incumplimiento de la normativa de prevención, sino que han de concurrir además dos circunstancias:

   1. Que como consecuencia del incumplimiento empresarial a la normativa de prevención, se haya creado una situación de riesgo de la que se pueda derivar, en condiciones normales de realización del trabajo o tarea, una lesión para el trabajador, de modo que la no producción el accidente se deba al azar, a la pericia del trabajador u otras causas análogas.

   2. Que existan probabilidades altas de que, en las circunstancias anteriores, la lesión que se pueda producir deba ser calificada como grave para la salud o integridad física del trabajador o trabajadores expuestos.

3.- Requisitos de la paralización.

3.1.- Requisitos materiales:

a) Inobservancia de la normativa de prevención de riesgos laborales.

El riesgo grave e inminente debe ser la consecuencia de un incumplimiento a la normativa de prevención de riesgos laborales, entiendo por esto, las acciones u omisiones de los diferentes sujetos responsables que no observen las normas legales, reglamentarias y las cláusulas normativas de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud en el trabajo.

b) Riesgo grave e inminente.

Nos remitimos a lo comentado anteriormente.

c) Valoración de las circunstancias concurrentes.

Será el Inspector, en base a los criterios de capacidad técnica e imparcialidad, el que ha de establecer en cada caso concreto si concurre una situación de riesgo grave e inminente.

d) Proporcionalidad y mesura en su aplicación.

La paralización debe ceñirse exclusivamente a aquellas tareas que sean generadoras de un riesgo grava e inminente, sin que de esto derive para la empresa un perjuicio económico superior al que debiera soportar por la paralización de determinadas parcelas de su actividad que genere el mencionado riesgo.

3.2.- Requisitos formales:

a) Notificación a la empresa.

Ordenada la paralización, la ITSS lo pondrá en conocimiento de la empresa para que esta de traslado al Comité de Seguridad y Salud, Delegados de Prevención, o en su caso, a los representantes del personal. La notificación se efectuará por escrito mediante notificación formal o mediante diligencia en el Libro de Visitas de la ITSS, debiendo tener tal comunicación los datos suficientes para la determinación de la causa, alcance y condiciones de la medida, así como los necesarios para el ejercicio del derecho a impugnarla (art.11.3 del RD 928/1998 y Resolución de 11 de abril de 2005 sobre Libro de Visitas de la ITSS).

b) Motivación.

Debe ser lo suficientemente amplia, detallada y pormenorizada para su debido conocimiento por el empresario y posterior defensa, de tal forma que haga constancia de la normativa infringida, ya que de lo contrario podría producirse indefensión de la empresa afectada, lo que podría ser motivo de anulación de la orden de paralización. Será necesario además establecer un juicio a la vista de las circunstancias concurrentes en el caso de los motivos por los que se aprecia un riesgo grave e inminente. (Sentencia 620/2003, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid).

c) Traslado a la Autoridad laboral de la decisión de forma inmediata. Para ello se tendrá en cuenta el plazo concedido a la empresa para presentar recurso contra la orden (24 horas) momento a partir del cual se inicia el de la Autoridad laboral para resolver.

4.- Levantamiento de la orden de paralización.

Sin perjuicio de la facultad empresarial de impugnar la orden de paralización ordenada por la ITSS en plazo de 24 horas ante la Autoridad Laboral, esta deberá ejecutarla desde el mismo momento de la notificación, pero quién puede levantar esta orden:

   – La ITSS mediante la comunicación oportuna a la empresa cuando, a su juicio, se hayan subsanado las causas que provocaban la existencia de los riesgos.

   – La empresa, tan pronto como se subsanen las causas que la motivaron, debiendo comunicarlo inmediatamente a la ITSS.

Sin perjuicio de lo señalado, debemos tener en cuenta que en el ámbito de las Administraciones Públicas existen peculiaridades en cuanto a la paralización de actividades por parte de la ITSS, regulándose la misma por una disposición específica, el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se establece el Reglamento sobre procedimiento administrativo especial de actuación de la ITSS para la imposición de medidas correctoras en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado. En este caso, si la ITSS comprobara la existencia de riesgo grave e inminente ordenará la paralización, que será ejecutiva, debiendo inmediatamente comunicarla al Delegado del Gobierno o, en su caso, a la Autoridad Central de la Inspección, correspondiéndoles a estos órganos la facultad de mantener o levantar la medida ordenada en virtud de la concurrencia o no de circunstancias de tal naturaleza.

5.- ¿Concurre con la medida de paralización acta de infracción?

El criterio general es que ante la paralización ordenada por la ITTS concurre la extensión por el funcionario actuante de acta de infracción como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que ha provocado la misma. A pesar de esto, existen determinados supuestos en los que la paralización no llevará aparejado el inicio de un procedimiento sancionador, puesto que para iniciar el correspondiente expediente sancionador el inspector que proponga la sanción deberá incluir como elemento necesario en el acta de infracción la concurrencia de culpa del sujeto supuestamente infractor, aunque fuera a título de mera negligencia. De esta forma, como ejemplos, no procedería la extensión de acta de infracción en concurrencia con la paralización en los siguientes casos:

   – Cuando como consecuencia de la visita efectuada por la ITSS para la investigación de un accidente de trabajo se haya acordado la paralización con carácter preventivo y no se conocieran las causas del mismo y, una vez efectuadas las averiguaciones oportunas, se concluya que no existe infracción en relación a la causa del accidente; por ejemplo, por tratarse de un hecho fortuito.

   – Cuando el riesgo se genere por terceros ajenos a la empresa y al centro de trabajo, siempre que el empresario para el que presta servicios el trabajador que ha sufrido el riesgo haya cumplido con sus obligaciones.

   – Cuando el Inspector constate que el riesgo grave e inminente existente y que aconsejaba la paralización de actividades, tras las averiguaciones formales oportunas, así como entrevistas realizadas al trabajador, empresario y al resto de compañeros de este, es debido a la actitud imprudente del trabajador, asumiendo un riesgo innecesario, haciendo caso omiso a las indicaciones impartidas, o bien realizara de forma consciente un trabajo prohibido para él, salvo que esta conducta imprudente hubiera sido tolerada por la empresa.

   – Cuando se compruebe con posterioridad a la visita que la empresa ha obrado con la diligencia debida, de tal forma que ha evaluado correctamente el riesgo, ha impartido la formación suficiente y adecuada en función del trabajo a desarrollar, ha dado las instrucciones precisas, ha adoptado las medidas de protección colectiva preceptivas, quedando constancia documental y efectiva de que ha puesto a disposición y ha velado por el uso de los medios de protección individual.

   – Cuando con posterioridad a la paralización se presenten al inspector actuante informes técnicos que, a su juicio, desvirtúen la presunción de gravedad e inminencia o incluso la propia existencia del riesgo que determinó la paralización, en cuyo caso se procederá a levantar inmediatamente la medida preventiva.

6.- Consecuencias de la paralización.

Sin perjuicio de los supuestos específicos comentados en el anterior punto, el criterio general es que la paralización vaya acompañada de una medida sancionadora propuesta en acta de infracción efectuada por el propio inspector que ordenó la primera. Así, siempre que se levante un acta de infracción por la inobservancia de la normativa que motivó la paralización, la infracción de dicha acta deberá calificarse como muy grave; debiendo incluirse, bien en el tipo del artículo 13.10 del TRLISOS (“No adoptar cualquiera otras medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores”), o bien en cualquiera de las conductas específicas a las que se refiere el resto de apartados del artículo 13 para el resto de infracciones muy graves.

A pesar de lo expuesto, se ha venido siguiendo un criterio distinto por parte de las Inspecciones Provinciales de levantar en estos casos actas de infracción calificadas como graves y no como muy graves muy posiblemente debido a las cantidades económicas tan cuantiosa que establece el art. 40.2 del Texto Refundido de la LISOS en materia de prevención de riesgos laborales que pueden incluso hacer pensar en la imposibilidad de continuar la actividad empresarial ante sanciones de este tipo por parte de la Inspección y más aún en esta época en la que la economía empresarial no es ni mucho menos boyante, las cuales pueden llegar hasta los 819.780 euros en su grado máximo.

7.- Consecuencia de la inobservancia de la orden de paralización.

En este sentido, el TRLISOS es claro, su art. 13.3 establece como infracción muy grave “No paralizar ni suspender de forma inmediata, a requerimiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, los trabajos que se realicen sin observar la normativa sobre prevención de riesgos laborales y que, a juicio de la Inspección, implique la existencia de un riesgo grave e inminente para seguridad y salud de los trabajadores, o reanudar los trabajos sin haber subsanado previamente las causas que motivaron la paralización”. De esta forma, se equipara en la LISOS la constatación con carácter general de una infracción sobre prevención de riesgos laborales cuando exista un riesgo grave e inminente para los trabajadores (apartado 10), al incumplimiento por parte del empresario de la orden de paralización (apartado 3).

 

 

 

 

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